Als Shaikha Al Nuaimi am 1. Januar 2026 ihr Amt als siebte Generalsekretärin von UN Tourism antrat, übernahm sie eine Organisation im Wandel. Die ehemals als Welttourismusorganisation der Vereinten Nationen bekannte Organisation hatte 2024 ihr institutionelles Rebranding zu „UN Tourism“ abgeschlossen, um eine umfassendere und operativere Rolle innerhalb des multilateralen Systems zu etablieren. Die neue Leitung steht nun vor einer anspruchsvollen Agenda: Klimaanpassung, Stärkung der Resilienz des Tourismus, digitale Transformation, nachhaltige Investitionen, künstliche Intelligenz, Transformation der Arbeitskräfte und der weitere Ausbau des regionalen Büronetzwerks der Organisation.
Doch inmitten dieser Prioritäten liegt eine strukturelle Frage, die in der globalen Tourismuspolitik noch nie vollständig beantwortet wurde: Wo gehören die kleinen Inselstaaten und -gebiete der Welt institutionell hin?
Seit drei Jahrzehnten wird das Thema international vor allem im Kontext der kleinen Inselentwicklungsstaaten (SIDS) – der von den Vereinten Nationen anerkannten Kategorie – diskutiert. Die Bedenken sind bekannt und berechtigt: Anfälligkeit für den Klimawandel, wirtschaftliche Abhängigkeit, geografische Isolation, geringe Ressourcenbasis, Importabhängigkeit und starke Abhängigkeit vom Tourismus. Doch die Debatte ist noch nicht abgeschlossen. Die Realität der Insellage reicht weit über die Liste der SIDS hinaus.
Die größere Gruppe der kleinen Inselstaaten und -territorien erstreckt sich über alle Ozeanbecken und alle Entwicklungsstufen. Sie umfasst souveräne Staaten wie Malta, Island, Zypern, Mauritius und die Seychellen, aber auch autonome und assoziierte Gebiete wie Madeira, die Azoren, Französisch-Polynesien, Neukaledonien, die Färöer, Åland, Réunion, Bermuda und Dutzende weitere, die durch die assoziierten und angeschlossenen Mitgliedschaftsstrukturen von UN Tourism vertreten sind.
Manche sind wohlhabend. Andere bleiben stark von Entwicklungshilfe abhängig. Einige sind souveräne Staaten, andere genießen unter der Herrschaft von Metropolen unterschiedliche Grade an Autonomie. Doch alle eint ein prägendes Strukturmerkmal, das in keiner kontinentalen Volkswirtschaft in vergleichbarer Form auftritt: die Insellage.
Insellage als wirtschaftlicher Zustand
Der Tourismus ist das deutlichste Beispiel für diesen gemeinsamen Zustand.
Nur wenige Wirtschaftszweige weltweit weisen eine so beständige Konzentration auf einen einzigen Sektor auf. Auf den Malediven und den Seychellen trägt der Tourismus fast die Hälfte zum BIP bei. In Malta, Madeira und Mauritius ist er eine wichtige Säule des nationalen Einkommens und der Beschäftigung. In Zypern zählt der Tourismus weiterhin zu den wichtigsten Exportbranchen. In Französisch-Polynesien sind Tourismus und Flugverbindungen existenzielle Wirtschaftsmotoren. Selbst Island – oft als Inbegriff nordischen Wohlstands wahrgenommen – ist im letzten Jahrzehnt stark vom internationalen Tourismus abhängig geworden.
Diese Abhängigkeit betrifft alle Industrie- und Entwicklungsländer gleichermaßen. Sowohl ein Luxusresort im Indischen Ozean als auch ein einkommensstarker europäischer Inselstaat sind weiterhin vielen der gleichen externen Schocks ausgesetzt: Streckenstreichungen, schwankende Treibstoffpreise, Störungen im Kreuzfahrtmarkt, klimabedingte Infrastrukturschäden, Arbeitskräftemangel, Inflation in den Lieferketten und Übertourismus.
Die COVID-19-Pandemie legte diese Realität mit außergewöhnlicher Deutlichkeit offen. Kleine Inselstaaten erlebten weltweit einige der stärksten Einbrüche im Tourismus, da Mobilitätseinschränkungen unmittelbar zu einem nationalen Wirtschaftsrückgang führten. Die Erholung verlief ebenso uneinheitlich und war stark von der Wiederherstellung der Flugverbindungen und der maritimen Anbindung abhängig – strukturelle Abhängigkeiten von einzigartiger Intensität.
Trotzdem existiert innerhalb der UN-Tourismus Inselökonomien als eine zusammenhängende globale Kategorie zu betrachten.
Ein blinder Fleck in der globalen Tourismussteuerung
Die operative geografische Struktur von UN Tourism ist weiterhin nach kontinentaler Logik organisiert. Die Organisation unterhält sechs Regionalkommissionen für Afrika, Amerika, Ostasien und den Pazifik, Europa, den Nahen Osten und Südasien. Parallel dazu hat sie ihr operatives Büronetzwerk schrittweise ausgebaut:
- Das Regionale Unterstützungsbüro für Asien und den Pazifik befindet sich seit 1995 in Nara;
- das Regionalbüro für den Nahen Osten in Riad seit 2021;
- ein demnächst eröffnendes Regionalbüro für Amerika in Rio de Janeiro;
- Laufende Verhandlungen über die Einrichtung eines Regionalbüros für Afrika in Marrakesch.
Jede Region der Welt verfügt über einen institutionellen Anker innerhalb des UN-Tourismussystems – außer den Inseln.
Das Problem ist struktureller Natur. Kleine Inselstaaten und -gebiete sind über alle regionalen Kommissionen verstreut. Karibische Inseln fallen unter die Kategorie Amerika, Inseln im Indischen Ozean unter Afrika, Mittelmeerinseln unter Europa und Pazifikinseln unter Ostasien und den Pazifik. Dadurch werden die spezifischen Probleme der Insellage in bürokratischen Strukturen zersplittert, die primär auf kontinentale Prioritäten ausgerichtet sind.
Die Konsequenz ist nicht nur symbolischer Natur. Sie betrifft die Programmgestaltung, die Investitionsförderung, die Datenerhebung, die Resilienzplanung, die Krisenreaktion, die Konnektivitätspolitik, die Personalentwicklung und die Repräsentation in globalen Tourismusdebatten.
Bis heute gibt es innerhalb von UN Tourism weder einen eigenen Referat noch ein thematisches Büro oder einen permanenten Koordinierungsmechanismus für kleine Inseltourismusökonomien als kollektive Kategorie.
Die Grenzen des SIDS-Rahmenwerks
Das Fehlen einer solchen Struktur ist besonders auffällig, da kleine Inseln seit Jahrzehnten eine zentrale Rolle in den UN-Debatten über nachhaltige Entwicklung spielen.
Der Verlauf ist klar definiert:
- das Aktionsprogramm von Barbados von 1994;
- die Mauritius-Strategie von 2005;
- der SAMOA-Aktionsplan von 2014;
- und zuletzt die Agenda 2024 von Antigua und Barbuda für kleine Inselentwicklungsländer (ABAS).
Der Tourismus war in all diesen Rahmenwerken ein wiederkehrender Pfeiler. Dennoch bleibt die darum herum aufgebaute institutionelle Architektur eng an die Klassifizierung der kleinen Inselentwicklungsländer (SIDS) gebunden.
Dieser Unterschied ist wichtig.
Die Kategorie der kleinen Inselentwicklungsländer (SIDS) entstand primär im Kontext der Entwicklungspolitik. Sie konzentriert sich auf die durch Entwicklungshemmnisse bedingte Verwundbarkeit. Viele Inselgebiete und -staaten, die die strukturellen Folgen ihrer Insellage erfahren, werden jedoch nicht als Entwicklungsländer eingestuft. Malta und Island zählen nicht zu den SIDS. Auch die Färöer-Inseln, Åland, Bermuda und Madeira gehören nicht dazu. Dennoch sehen sich ihre Tourismussektoren mit vielen der gleichen geografischen und betrieblichen Einschränkungen konfrontiert.
Folglich weist der gegenwärtige Rahmen zwei parallele Lücken auf:
- Es fehlt den kleinen Inselentwicklungsländern (SIDS) noch immer ein dauerhafter operativer Mechanismus für den Tourismus innerhalb der UN-Tourismusorganisation.
- Die Inselstaaten, die nicht zu den kleinen Inselentwicklungsländern gehören, bleiben gänzlich von jeglicher multilateralen Tourismusarchitektur ausgeschlossen.
Dies führt zu einem Paradoxon. Die am stärksten vom Tourismus abhängigen Volkswirtschaften der Welt weisen zwar ähnliche strukturelle Bedingungen auf, bleiben aber institutionell fragmentiert, weil die Verwaltungskategorien nicht mit den Realitäten des Tourismus übereinstimmen.
Inseln als Labore des globalen Tourismus
Kleine Inseln spielen im Welttourismus keine unbedeutenden Rollen. In vielerlei Hinsicht dienten sie historisch gesehen als Labore für touristische Innovationen.
Pionierarbeit als Reiseziel auf Inseln:
- integrierte Resortmodelle;
- Strategien zur Markenbildung von Reisezielen;
- Entwicklung des Kreuzfahrttourismus;
- Meeresnaturschutz-Tourismus;
- Klimaanpassungsmaßnahmen für den Tourismus;
- Zertifizierung für nachhaltiges Gastgewerbe;
- Resilienzorientierte Tourismusplanung.
Auch in der internationalen Tourismusdiplomatie haben die Inselherrscher eine überragende Rolle gespielt.
Alain St Ange avancierte zu einem der international anerkanntesten Tourismusdiplomaten des Indischen Ozeans und Afrikas und war ein aussichtsreicher Kandidat bei der Wahl 2017. UNWTO Wahl des Generalsekretärs.
Edmund Bartlett gründete 2018 an der University of the West Indies das Global Tourism Resilience and Crisis Management Center und trug so dazu bei, Resilienz in den Mittelpunkt der globalen Tourismuspolitik zu rücken. Diese Initiative führte schließlich dazu, dass die Vereinten Nationen den 17. Februar 2023 zum Globalen Tag der Tourismusresilienz erklärten.
In den Regionen des Pazifiks, der Karibik, des Mittelmeers und des Indischen Ozeans leiten Inselexperten Hotelfachschulen, Resilienzinstitute, Destinationsmanagementorganisationen und Forschungsprogramme zum Klimatourismus.
Das Fachwissen ist vorhanden. Die Legitimität ist vorhanden. Der politische Rückenwind ist vorhanden.
Was bisher fehlt, ist ein institutionelles Instrument, das diese verstreuten Bemühungen zu einer permanenten globalen Plattform verbinden kann.
Gemeinsame strukturelle Schwachstellen
Das Argument für einen einheitlichen Inselrahmen ist nicht kultureller oder geografischer Natur, sondern struktureller.
Klimaverwundbarkeit
Keine Kategorie von Tourismuswirtschaften ist stärker von Klimaveränderungen betroffen als kleine Inseln.
Der Anstieg des Meeresspiegels bedroht niedrig gelegene Atolle auf den Malediven und in Kiribati. Korallenbleiche schädigt marine Tourismusökosysteme von der Karibik bis zum Pazifik. Extreme Stürme beschädigen zunehmend die Infrastruktur von Inseldestinationen. Wasserknappheit betrifft Mittelmeer- und Atlantikinseln gleichermaßen. Der Gletscherrückgang verändert die Tourismuslandschaft Islands.
Unterschiedliche geografische Regionen erleben unterschiedliche Ausprägungen des Klimawandels, aber alle sind aufgrund ihrer begrenzten territorialen Ausdehnung und wirtschaftlichen Konzentration einer erhöhten Verwundbarkeit ausgesetzt.
Konnektivitätsabhängigkeit
Kontinentale Volkswirtschaften können Kürzungen im Transportnetz oft durch alternative Korridore auffangen. Inseln können das nicht.
Die Streichung einer einzigen Flugverbindung kann sich gleichzeitig auf die nationalen Tourismuseinnahmen, die Arbeitskräftemobilität, Lieferketten und Investitionsströme auswirken. Die Kosten des Seetransports belasten Inseln überproportional, da nahezu alle touristischen Güter – Lebensmittel, Baumaterialien, Treibstoff, Technologie – von importierter Logistik abhängen.
Dies führt zu einer systemischen Fragilität, die in den Tourismuswirtschaften des Kontinents ihresgleichen sucht.
Abfluss von Humankapital
Kleinere Arbeitsmärkte haben Schwierigkeiten, Fachkräfte zu halten. Tourismusfachkräfte wandern häufig in größere Volkswirtschaften ab, die höhere Löhne und bessere Karrierechancen bieten.
Die Herausforderung betrifft sowohl Entwicklungs- als auch Industrieländer. Karibische Staaten sehen sich mit einer Abwanderung hochqualifizierter Fachkräfte aus dem Gastgewerbe nach Nordamerika konfrontiert. Europäische Inseln kämpfen mit der demografischen Alterung und dem Fachkräftemangel. Pazifikinseln verlieren ausgebildete Tourismusmitarbeiter an Australien und Neuseeland.
Die UN hat das Programm „Countrystyle Villages as Businesses“ als Modell für nachhaltiges Gemeindemanagement anerkannt und über ihr Netzwerk verbreitet. Ein UN-Büro für kleine Inselstaaten wäre daher sehr zu begrüßen. Wir benötigen nun Unterstützung für das Netzwerk „Jamaica and the Caribbean Home of Community Tourism“ in Zusammenarbeit mit unserem Partner, dem International Institute Peace through Tourism (IIPT) und dem IIPT Caribbean. Aus diesem Grund befürworten wir die dringend notwendige Einrichtung dieses UN-Büros für kleine Inselstaaten.